|
|
دکتر حسن سبحانی
|
|
۲۱ بهمن ۱۳۸۵ |
|
لوایح بودجه تقدیمی از سوی دولت ها به مجالس در ادوار مختلف، دربردارنده مجموعه ای از پیشنهادات در زمینه های مختلف تحت عنوان "تبصره" است که در یک فرایند ساده و بدون دردسر برای پشنهاد دهندگان، اما توام با مشکلات فراوان برای کشور، پس از تصویب لایحه بودجه، مبدل به قوانین یک ساله ای می شوند که به عادت مألوف تکرار پذیر هم هستند و طی سالهای متمادی در قوانین بودجه حضور خود را استمرار می دهند. در این ارتباط ضرورت دارد به برخی از ملاحظات عنایت شود.
1. از حیث ظاهری و شکلی آنچه به قانون تبدیل می شود باید دربردارنده موضوع مشخص و دارای ابعاد و قلمرو تعیین شده ای باشد که با رعایت موازین و اصولی، شکل قانونی به خود گرفته باشد. قانون از آن حیث که در زندگی میلیون ها انسان تأثیر گذار است باید از جامعیت و مانعیت کلی برخوردار بوده و در فرایند نهایی شدن آن، مجموعه ای از آگاهی های جامع الاطراف دخالت داده شده باشند تا پس از اجرایی شدن، تصحیح و اصلاح آن ها موضوعیت بسیار کمی پیدا کند. بهمین دلیل است که قانون گزاران توصیه شده اند طرح ها و یا لوایح قانونی را "دوشوری" و با ملاحظات عالمانه ای سامان دهی کنند.
بر این اساس وقتی در لوایح بودجه سالیانه احکام بسیار زیادی در موضوعات متنوع از طرف دولت به مجلس پیشنهاد می شود و بعضاً در مجلس به میزان این احکام افزوده می گردد و احکام مطروحه هم به لحاظ نظام بودجه نویسی هیچ ارتباطی با قانون بودجه ندارند، در واقع امر بلحاظ شکلی نقض غرض صورت می گیرد و مجموعه ای از قوانین یکساله و غیر جامع، غیر مرتبط با قوانین دائمی، غیر برخوردار از آگاهی های جامع الاطراف شکل می گیرند که دارای آثار و پی آمدهای بسیاری بر نظامات مالی و اداری و نظارتی کشور هستند و حداقل زیان و آسیب آن ها این است که قانون گزاری را از محتوی تهی و از جدیت و دقت دور می سازند.
2. در خصوص لایحه بودجه باید به این نکته توجه شود که قانون گزار در طی زمان های طولانی قوانینی را تحت عناوین وظایف و اختیارات وزارتخانه ها و موسسات دولتی و یا شرکت های دولتی و ... تصویب و برای اجرا به دولت ها ابلاغ کرده است. دولت برای اینکه آن وظایف و تکالیف را انجام دهد پیشنهاد اعتبارات و هزینه هایی را به مجلس می نماید و این بمعنی آن است که برای انجام وظایف مشخص شده و با درنظر گرفتن امکانات دولت برای سال آتی به مبلغ پیشنهادی نیاز است. قانونگزار هم در فرایندی که به "بررسی" بودجه موسوم می شود، اعتبار درخواستی برای انجام تکالیف معین قانونی که از قبل تعیین شده است را تصویب، رد و یا مورد اصلاح قرار داده و به دولت ابلاغ می کند. این اعتبارات معمولاً ردیف های متداول قانون بودجه را تشکیل می دهند. تکرار می کنم در حین بررسی قانون بودجه، وظایف، تکالیف، دستگاهها تعیین نمی شود بلکه اعتبار لازم برای ایفای تکالیف تعیین شده از قبل معین و تصویب می گردد. بر این اساس قوانین بودجه مطلقاً نباید تبصره ای داشته باشد که قانونگزاری جدید را تعقیب می کند و آنچه بنام تبصره می آید ـ اگر ضروری می شود ـ حتماً توضیح ماده واحده بودجه است و نه قانون جدید. هر چند آن اراده همکاری خوب و مفید باشد، اما قرار نیست هر کار احتمالا خوبی در زمان تصویب بودجه دستگاههای دولتی سامان دهی شود. آنچه موجب تعجب است آن است که این مقوله بدیهی و شفاف، هم از سوی نظام کارشناسی و هم از سوی نمایندگان مجلس نادیده گرفته شده و می شود.
3. وجود تبصره های فراوان و احکام فراوان تر موجود در قوانین بودجه موجبات خسارات و آسیب های زیادی را برای نظام های حقوقی ـ مالی ـ اداری و نظارتی کشور بوجود آورده و حقوق ملت را در معرض پایمال شدن قرار داده است، بی انظباطی ها را دامن زده و قوانین دایمی را تحت الشعاع اراده مسوولان در دوران خدمتی آن ها، لغو و بلا اثر کرده است. امروزه اصولاً در موضوعات واحدی، قوانین یک ساله، پنج ساله و دایمی داریم که از همین طریق به انباره قوانین کشور راه پیدا کرده اند. لذا دستگاههای نظارتی بعضاً نمی توانند ردپای وجوه و مبالغ تصویبی را بخوبی بیابند و در خصوص صحت هزینه های مربوط اظهار نظر کنند.
کافی است فقط به یک مورد اشاره شود و آن هم این است که تمامی امور نظارتی، مالی، تسویه ای، قیمت گزاری شرکت ملی نفت ایران به همراه قراردادهای فروش، توسعه، اکتشاف و امور مربوط به شرکت های وابسته و پیوسته و ... این شرکت طی یک تبصره موسوم به تبصره 11 در دو سال اخیر سامان دهی شده است و این درحالی است که هیات عمومی دیوان محاسبات کشور رسماً عدم امکان رسیدگی شفاف و تفریغ بسامان حجم وسیع عملیات مالی این بزرگترین شرکت دولتی ایران را اعلام کرده است . لیکن نه مجلس و نه دولت نسبت به این پدیده مهم توجه نکرده اند و همچنان طی یک تبصره ای که در جلسه علنی حداکثر با پیشنهادات پنج دقیقه ای مشمول واژه رسیدگی می شود در لایحه بودجه مواجه هستیم. همچنین بموجب تبصره های قوانین بودجه، هر سال بیش از چند هزار میلیارد تومان بعنوان وجوه اداره شده و کمک های فنی اعتباری توزیع می گردد که با پرداخت بلافاصله به هزینه قطعی تبدیل می شود و دیگر هیچ گزارشی از سرنوشت بازگشتی این وجوه در اختیار قرار نمی گیرد. تبصره های قوانین بودجه به راستی آفت بودجه شده اند. از محل این تبصره های دایم التکثیر، تا کنون دو جلد قانون دایمی بنام قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت به نظام مالی و بودجه ای و حقوقی کشور تحمیل گردیده است که آسیب های ناشی از اجرای آن موضوع بحث غم انگیز دیگریست. 4. در راس فاجعه حضور "تبصره ها" در لوایح بودجه و قوانین بودجه پدیده دیگری است که در مجلس شورای اسلامی رخ می دهد، پدیده ای که خود به "عدم بررسی" بودجه منجر می شود. بعبارت دیگر وقتی مجلس شورای اسلامی رسیدگی به بودجه را شروع می کند بجای مطابقت دادن اعتبارات پیشنهادی و یا منابع درآمدی پیشنهادی با تکالیف و وظایف و حقوق دستگاههای اجرایی که قبلاً وظایف آن ها را قانونی کرده است، در دام تبصره ها می افتد و تمامی وقت کمیسیون ها - کمیسیون تلفیق - و جلسه علنی به خواندن تبصره ها و رای گیری برای آنها صرف می شود.اینکه بجای تصویب تبصره ها از خواندن آنها صحبت می کنم بخاطر آن است که آنقدر موضوعات متنوع، موضوع قانونگزاری غیر قانونی است (چون به آیین نامه داخلی مجلس مطابقت ندارد) که در سه نوبت کاری روزانه نه امکان مطالعه و نه امکان بررسی و نه امکان اظهار نظر هیچکدام فراهم نیست. بدین ترتیب به صراحت می توان گفت که مجلس شورای اسلامی بهنگام رسیدگی به لایحه بودجه کل کشور در واقع امر رسیدگی به بودجه را کنار گذاشته، قوانین یکساله مورد نظر دولت و خود را در قالب تبصره ها بررسی می کند. آیا فاجعه ای از این بالاتر برای نظام مالی کشور متصور هست؟ کسانی که می خواهند رد پای بی انظباطی های مالی در ردیف های دستگاههای اجرایی را بیابند باید مقدمتاً دیوار بلندی که تبصره ها بوجود آوردند را تخریب کنند تا بتوانند رسیدگی دقیق به ردیف های دستگاههای صاحب قانون و نه هر دستگاهی که میل به دریافت پول از بیت المال دارد و یا دولتی ها و مجلسی ها متمایل به آن هستند - بدون اینکه وظیفه ای قانونی تصویب شده باشد – را آغاز کند. باید پوسته را درید تا به هسته رسید و این دریدن پوسته، در کنار گذاشتن یکباره تبصره ها خلاصه می شود. آیا کسانی هستند که به ظهور این حقیقت مساعدت کنند؟
|
