|
مقدمه
رويكرد انتخاب عمومي از دهه 1960 به عنوان كاربرد روشهاي تحليلي اقتصاد در سياست معرفي شد و رقيب رويكرد ماليه عمومي سنتي در اقتصاد بخش عمومي شد. مهمترين فرض ماليه عمومي سنتي اين است كه سياستمداران و ديوانسالاران منتخب آنها در دولت ميخواهند رفاه اجتماعي را حداكثر كنند ولي نميدانند چگونه؟ بنابراين اين صاحبنظران اقتصادي هستند كه به آنها ميگويند چگونه با ماليات، يارانه و يا با مليسازي و مقرراتگذاري ميتوانند رفاه اجتماعي را حداكثر كنند.
ولي در رويكرد انتخاب عمومي بيان ميشود كه حتي اگر سياستمداران و ديوانسالاران از روش حداكثرسازي رفاه اجتماعي آگاه باشد احتمال دارد منافع آنها در چنين كاري نباشد. زيرا آنها نيز منافع شخصي خود را حداكثر ميكنند و قواعد اساسي و فرايندهاي سياسي و ديوانسالاري شايد به گونهاي باشد كه اين حداكثرسازي لزوماً به حداكثرسازي رفاه اجتماعي منجر نشود.
فروض رويكرد انتخاب عمومي را نميتوان درباره همه سياستمداران صادق دانست.{1} بلكه بحث درباره اين مسئله است كه چگونه ميتوان با اصلاح نهادهاي مرتبط از بروز زيانهاي چنين رفتاري در تصميمات جمعي جلوگيري كرد.
در اين مقاله برمبناي چند ابزار تحليلي مهم از رويكرد انتخاب عمومي، لايحه هدفمند كردن يارانهها ارزيابي ميشود. در قسمت اول، آثار ايجاد توهم مالي در لايحه دولت بحث ميشود؛ در قسمت دوم، مصاديق منافع خاص در لايحه مطرح ميشود؛ درقسمت سوم، نقش ديوانسالاران در لايحه تحليل ميشود و در قسمت چهارم بررسي ميشود كه تصويب اين لايحه در قواعد اساسي چه تغييراتي و به نفع چه كسي ايجاد ميكند و در پايان نتيجهگيري ارائه ميشود.
1. ايجاد توهم مالي
توهم مالي به اين مفهوم است كه با توجه گستردگي و متنوع بودن ماهيت دريافتيهاي دولت و خدمات دولتي، افراد جامعه به خوبي نميتوانند ارزش واقعي پرداختهاي خود به دولت و دريافتهاي خود از دولت را مشخص كنند. در اين شرايط، فرصت مناسبي در اختيار دولت قرار دارد كه به صورت تبليغاتي يا با مخفي نگه داشتن اطلاعات، ارزش خدمات خود به مردم را بيش از حد و ارزش دريافتي خود از مردم را كمتر از حد نشان دهد.
نگاهی به لایحه ارائه شده تحت «هدفمند كردن يارانهها» عنوان نشان می دهد دولت دراین لایحه سعي داشته توهم مالي ايجاد كند. لايحهاي كه با عنوان «يارانه» به مجلس شوراي اسلامي آمده است قطعاً لايحهاي براي دريافت «ماليات» از نفت خام، گاز و فرآوردههاي نفتي و افزايش قيمت محصولات دولتي است و پرداخت يارانه طبق اين لايحه فقط يك احتمال است. طبق پيشبينيهاي انجام شده، برمبناي سناريوي مورد نظر دولت حدود 390 هزار ميليارد ريال از مردم دريافت ميشود و پس از جبران قيمت تمام شده محصولات دولتي از مابقي (كه احتمالاً چيزي نخواهد ماند) فقط 60 درصد آن طبق ماده (5) لايحه به صورت نقدي يا خدمات دولتي به عنوان يارانه به مردم خواهد رسيد. ولي دولت براي ايجاد توهم از عنوان معكوس يعني يارانه براي لايحه استفاده كرده است. اين امر براي كمتر از حد نشان دادن بار مالي لايحه بر دوش مردم (به عمد يا غيرعمد) محقق شده است.
درحالي كه دولت درباره پرداخت نقدي يارانهها در جامعه تبليغات داشته، اما این موضوع را فقط در يكي از مواد لايحه و آن هم به صورت بسيار مبهم (در بند الف ماده 5 لايحه){2} مطرح كرده است. اين امر نيز براي بيش از حد نشان دادن خدمات دولتي براي مردم به عمد يا غيرعمد محقق شده است.
شايد اين ديوانسالاران مامور از طرف حاكمان براي پيشبرد تغييرات قانوني و اجرايي هستند كه براي پيشبرد اهداف خود به عناويني متوسل ميشوند كه با ماهيت واقعي آن اصلاحات متفاوت و حتي مغاير است. اين موضوع در قسمتهاي بعدي بحث ميشود.
2. نفع خاص
منفعت خاص در ادبيات انتخاب عمومي به اعتباراتي گفته ميشود عدهاي زياد مبلغ اندكي را ميپردازند و تبديل به مبلغ زيادي ميشود كه عدهاي اندك از آن استفاده ميكنند يا آن را تخصيص ميدهند. هرچند اين مفهوم را ميتوان براي بسياري از مصاديق به كار برد ولي در انتخاب عمومي براي مالياتها (بهويژه مالياتهاي با پايه گسترده) به كار ميرود. طبق لايحه هدفمند كردن يارانهها، دولت دو نوع ماليات خواهد گرفت:
اول، ماليات بر فروش نفت خام و گاز در داخل كه تاكنون فقط از نفت خام صادراتي دريافت كرده است و براساس نرخهايي تعيين شده كه در بودجههاي سالانه دولت (تبصره 11 بودجههاي قبل از 1387 و بند 7 بودجه 1386) به تصويب مجلس شوراي اسلامي ميرسيد. در كشورهاي ديگر به چنين دريافتهاي دولت «ماليات بر منابع طبيعي» گفته ميشود و چنين مالياتي از ساير منابع طبيعي نيز دريافت ميشود. طبق تبصره (1) ماده (1) اين لايحه{2} به دولت اجازه داده شده است كه از نفت خام مصرف داخلي نيز ماليات بگيرد بدون اين كه از عنوان ماليات استفاده كند. اين ماليات در واقع، ماليات بر داراييهاي اشتراكي ملت ايران است كه اگر فرض بر اين باشد كه تمام افراد اين نسل و نسلهاي بعدي ملت به طور مساوي از آن سهم دارند در نتيجه به عده بسيار زيادي مبلغ اندكي خواهد رسيد ولي اين سهمهاي اندك براي دولت، اعتبار بسيار زيادي خواهد شد كه تخصيص آن در اختيار 290 نماينده مجلس، يك رئيس جمهور، 21 وزير و چند مدير شركت دولتي است.
دوم، ماليات بر فروش كالاهاي خاص مانند سيگار، بنزين و ساير فرآوردهها، تلفن همراه و مانند آن يكي ديگر از مالياتهايي است كه پايه گستردهاي دارد و مبلغ اندك پرداختي توسط تعداد زيادي از افراد ميتواند منابع مالي قابل توجهي براي دولت فراهم كند. چنين مالياتي طبق قانون ماليات بر ارزش افزوده فقط بر انواع سيگار و محصولات دخاني (15 درصد)، انواع بنزين و سوخت هواپيما (30 درصد)، نفت سفيد و نفت گاز (10 درصد) و نفت كوره (5 درصد) تعيين شده است. اما دولت طبق ماده (2) لايحه اختيار تصميمگيري درباره دریافت و مصرف مهمترين قسمت اين ماليات را كسب خواهد كرد.
3. پوشش اهداف ديوانسالاران
نيسكانن به عنوان يكي از مهمترين نظریه پردازان رويكرد انتخاب عمومي معتقد است، ديوانسالاران در سازمانهاي دولتي تحت فرمان خود دنبال هدف حداكثرسازي حوزه قدرت خود هستند كه اين هدف با حداكثرسازي بودجه سازمان آنها محقق خواهد شد. آنها در اين فرايند همچون انحصارگراني عمل ميكنند كه محصول خود را نه بر مبناي قيمت بازاري بلكه به بالاترين قيمت ممكن به فروش خواهند رساند.
در لايحه پيشنهادي دولت چنين سازوكاري قابل مشاهده است. زيرا، دولت طبق اين لايحه خواسته است كه قيمت محصولات انحصاري خود را به قيمت تمامشدهاي كه ديوانسالاران ناكارا توليد كردهاند به فروش برساند. تاكنون ديوانسالاران مدير در شركتهاي توليدكننده اين محصولات، عمدتاً هدف حداكثرسازي بودجه خود را از طريق بودجه عمومي دولت محقق ساختهاند. ولي در سالهاي اخير بودجه دريافتي آنها از دولت بيش از حد زياد شده است بهطوري كه سهم عمدهاي از بودجه عمومي به آنها اختصاص می یابد. همچنين با بالا رفتن قيمت جهاني نفت خام، كسب ارزش نفت خام فروخته شده در داخل براي اين ديوانسالان بسيار وسوسهانگيز شد. اما هنگامي كه قيمت جهاني نفت خام از اواسط سال 1387 پايين آمد، به طوري كه منابع آنها از بودجه عمومي دولت نيز در هالهاي از ابهام قرار گرفت اين ديوانسالاران به تكاپو افتادهاند كه با افزايش قيمت محصولات انحصاري خود به اهداف خودشان دست يابند.
يكي ديگر از مصاديق لايحه درباره گسترش حوزه قدرت ديوانسالاران در دولت كه بهويژه در چند سال اخير نمود بيشتري يافته است راهاندازي يك واحد دولتي ديگر با عنوان «صندوق هدفمند كردن يارانهها» در ماده (9) لايحه است. اين صندوق از لحاظ كاركردي و ماهيت حقوقي موردنظر اين ديوانسالارن شبيه به صندوق مهر امام رضا (ع) و ستاد اجرايي طرح سهام عدالت است كه در سالهاي اخير با هدف توزيع اعتباراتي بين مردم تأسيس شدند وهمگی در یک موضوع یعنی حداكثرسازي حوزه قدرت دیوانسالاران مشترک اند.
4. اضمحلال قانون اساسي
يكي از مهمترين مباحث انتخاب عمومي شكلگيري و اضمحلال قواعد اساسي در جوامع است. بوكنن (برنده نوبل اقتصاد در سال 1986) بيان ميكند كه وظيفه اقتصاددانان اين است كه قواعد شكلگيري سياستهاي دولت را تحليل كنند نه نتايج احتمالي اين سياستها را و مهمترين قواعد براي تحليل، قواعد اساسي است. علاوه بر شكلگيري يكي از مباحث آنها نحوه اضمحلال قواعد اساسي است. طبق اين بحث، معمولا كساني كه براساس قانون اساسي به قدرت ميرسند در پي تغيير قانون اساسي به نفع خود هستند. اين موضوع را ميتوان در فرازهايي از لايحه پيشنهادي دولت مشاهده كرد.
همانطور كه تشريح شد دولت طبق تبصره (1) ماده (1) لايحه اجازه خواهد داشت كه از نفت خام مصرف داخلي نيز ماليات بگيرد بدون اين كه از عنوان ماليات استفاده كند. اين كار دولت به دليل اين است كه اگر دولت، اعتبارات حاصل از افزايش قيمت نفت خام فروخته شده در داخل را با عنوان ماليات از پالايشگاهها دريافت كند از لحاظ قانون اساسي محدوديتهايي برايش ايجاد ميشود: الف، وضع مالياتها طبق اصل 51 قانون اساسي بايد به موجب قانون مصوب مجلس باشد. ب، اگر دريافتي دولت از اين محل عنوان ماليات بگيرد بايد طبق اصل 53 قانون اساسي در خزانه متمركز شود، درحاليكه با سازوكار پيشنهادي دولت در لایحه ارائه شده، اين دريافتي يا در بانك مركزي، يا شركت ملي نفت و يا در صندوق ماده (13) لايحه متمركز خواهد شد كه قواعد نظارتي متفاوت با خزانه دارند.
دولت در تبصره ماده (2) لايحه خواسته است كه اختيار وضع ماليات بر كالاهاي خاص را بر عهده گيرد و در ماده (14) نيز اختيار تعيين معافيت مالياتي را درخواست كرده است. اين خواستهها نيز اصل 51 قانون اساسي را به نفع دولت تفسير ميكند.
در ماده (9) لايحه آمده است كه «صندوق هدفمند كردن يارانهها توسط هيئت امنايي به رياست رئيس جمهور (يا معاون اول وي) و مركب از وزير امور اقتصادي و دارايي، وزير رفاه و تامين اجتماعي و معاون برنامهريزي و نظارت راهبردي رئيس جمهور ... به صورت موسسه عمومي غيردولتي اداره ميشود». چنين صندوقي اين هدف را محقق خواهد كرد كه تخصيص اعتبارات موجود در اين صندوق لازم نيست طبق اصل 53 قانون اساسي توسط مجلس به تصويب برسد بلكه طبق تبصره (2) ماده (9) با تصويب هيئت امنا تخصيص خواهد يافت.
5. نتيجهگيري
در اين مقاله برمبناي چند ابزار تحليلي مهم از رويكرد انتخاب عمومي، لايحه هدفمند كردن يارانهها ارزيابي شد. دولت در اين لايحه با ايجاد توهم مالي سعي دارد كه «پايه مالياتي» گسترهاي ايجاد كند ولي لايحهاي با عنوان «يارانه» به مجلس آورده است؛ مالياتهايي كه در اين لايحه پيشبيني شده مصداقي از منافع خاص است يعني عده زيادي آن را ميپردازند ولي منافع آن براي گروه اندكي خواهد بود؛ منافع لايحه ميتواند اهداف ديوانسالاران براي افزايش بودجه سال 1388 را پوشش دهد درحالي كه دولت، سال آينده تنگناي مالي بزرگي دارد؛ دولت با اين لايحه سعي دارد قواعد اساسي را به نفع خود تغيير دهد.
در شكلگيري تصميمات جمعي، اشخاص بسياري با اهداف و قدرت متفاوت حضور دارند. اين امر كه در يك تصميم جمعي، حداكثرسازي منافع جمع بايد اهميت داشته باشد بر كسي پوشيده نيست ولي لزوماً در تصميمگيريهاي جمعي اين هدف متعالي محقق نميشود. هدف از اين تحليل اين بود كه نشان دهد مسائلي در فرايند تصميمگيري درباره لايحه هدفمند كردن يارانهها وجود دارد كه هرچند اهداف سياستمداران و بهويژه ديوانسالاران منتخب آنها را برآورده ميكند ولي شايد منافع جمعي را برآورده نكند. در اين راه، اين اشخاص به ابزاري مانند ايجاد توهم مالي، گسترش منافع خاص و اضمحلال قانون اساسي متوسل شدهاند تا اهداف ديوانسالارنه خود را برآورده كنند.
اقتصاددانان در رويكرد انتخاب عمومي بيش از آن كه به سياستمداران و ديوانسالاران مشاوره (مجاني يا پولي) بدهند بايد به جامعه مشاوره دهند تا افراد در دولت از اطلاعات ناقص و بياطلاعي عقلايي شهروندان سوء استفاده نكنند. بنابراين، بهتر است همراه با تحليل نتايج احتمالي تصميمات احتمالي دولت، نحوه شكلگيري اين تصميمات نيز تشريح شود.
****************************
پاورقی:
* دانشجوي دكتري اقتصاد دانشگاه تهران
1. . Bohm (1987)
2. الف) كمك مستقيم و در قالب پرداخت نقدي و يا غيرنقدي يا واگذاري سهام از جمله سهام قابل عرضه در بورس بر حسب اختيار به خانوارهاي جامعه هدف.
3. تبصره 1- قيمت فروش نفت خام به پالايشگاههاي داخلي حداقل 95 درصد قيمت فوب خليج فارس تعيين ميشود و قيمت فرآوردهها متناسب با آن تعيين ميشود ...
4. ماده 2- دولت مجاز است براي مديريت آثار نوسان قيمتهاي بينالمللي حاملهاي انرژي بر اقتصاد ملي، ماليات بر مصرف انرژي را متناسب با اين عوامل تعيين و اخذ نموده و همچنين از طريق تعيين و اخذ عوارض و با اخذ مابهالتفاوت و يا پرداخت يارانه اقدام نمايد. وجوه حاصل از اين ماده در اختيار صندوق موضوع ماده (9) اين قانون براي مصرف در امور موضوع اين قانون قرار ميگيرد.
5. Niskanen
6. Buchanan
7. هيچ نوع ماليات وضع نميشود مگر به موجب قانون. موارد معافيت و بخشودگي و تخفيف مالياتي به موجب قانون مشخص ميشود – اصل 51 قانون اساسی.
8. كليه دريافتهاي دولت در حسابهاي خزانه داري كل متمركز ميشود و همه پرداختها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام ميگيرد.
9. بودجه سالانه كل كشور به ترتيبي كه در قانون مقرر ميشود از طرف دولت تهيه و براي رسيدگي و تصويب به مجلس شوراي اسلامي تسليم ميگردد. هر گونه تغيير در ارقام بودجه نيز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.
10. تبصره 2- صددرصد وجوه واريزي به صندوق به شرح سرفصلهاي مندرج در مواد (5)، (6) و (8) اين قانون با تصويب هيئت امناء اختصاص مييابد.
***************************
منایع:
Bohm, P. (1987) Social Efficiency, 2nd edn. London: Macmillan.
Buchanan, J. M. (1975) The Limits to Liberty: Between Anarchy and Leviathan. Chicago: University of Chicago Press.
Cullis, John G, Jones, Philip R., (1997) Public finance and public choice, 2nd Edition Oxford University Press.
Holcombe, R. G. (1985) An Economic Analysis of Democracy. Carbondale and Edwardsville: Southern Illinois University Press.
Niskanen, W. A. (1971) Bureaucracy and Representative Government. New York: Aldine-Atherton.
|
