بخش اول بررسی جایگاه قانونی «شورای عالی انقلاب فرهنگی» دیروز با عنوان «نگاهی به جایگاه قانونی «شورای عالی انقلاب فرهنگی»/ مصوبات شورا چه جایگاهی دارد؟» در الف منتشر شد. بخش دوم و پایانی این مطلب را می‌خوانید:
امکان ابطال مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی در دیوان عدالت اداری
مطابق اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دیوان عدالت اداری، مرجع عام رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدها یا آیین‌نامه های دولتی و احقاق حقوق آن‌ها می‌باشد. بر این اساس، یکی از اساسی‌ترین کارویژه‌های ذاتی دیوان، رسیدگی به شکایات ابطال مصوبات دولتی است.
دیوان عدالت اداری از زمان استقرار اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی، دو قانون مصوب ۱۳۶۰ و ۱۳۸۵ و دو آیین‌نامه «آیین دادرسی» مصوب ۱۳۶۲ و ۱۳۷۹ ، همراه با اصلاحات آن ها را تجربه کرده است.
امکان سنجی ابطال مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی در پرتو قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۶۰
مطابق بند پ ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۶۰، یکی از صلاحیت‌ها و حدود اختیارات دیوان عدالت اداری، رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری‌ها از حیث مخالفت مدلول آن‌ها با قانون مقرر شده بود.
موضوعی که در ماده ۲۵ قانون مذکور نیز تصریح شده بود. بر این اساس، هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه ی شماره ۱۵۶/۷۴-۳۰۶/۷۸-۱۲۷/۷۱/۸۶/۷۰ مورخ ۱۳۷۸/۹/۲۷ با این استدلال که فرمان مورخ ۱۳۶۳/۱۲/۶ حضرت امام خمینی(ره) مفید جواز وضع ضوابط و قواعد خاص به منظور تنظیم و تنسیق امور مربوط به دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی و نحوه گزینش و امور انضباطی دانشجویان است و متضمن اذن وضع مقررات خارج از حدود مذکور و یا مغایر قانون اساسی و قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی از جمله حق رسیدگی به شکایات توسط مراجع قضایی و نفسی صلاحیت آنان نمی باشد، مصوبه هشتادوسومین جلسه مورخ ۱۳۶۶/۶/۱۱ و مصوبه جلسه ۴۳۹ مورخ ۱۳۷۷/۱۲/۲۵ شورای عالی انقلاب فرهنگی مبنی بر سلب حق تظلم‌خواهی از مرجع قضایی صالح در خصوص موضوع نفی صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به اعتراضات نسبت به احکام هیات مرکزی گزینش دانشجو و کمیته انضباطی دانشجویان را مغایر اصول ۵۸، ۷۱، ۱۱۲ و ۱۷۳ قانون اساسی و ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۶۰ تشخیص داد و ابطال کرد.
هم‌چنین در موردی دیگر هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۱۱۷/۸۱ مورخ ۱۳۸۱/۴/۲ بندهای (۱) الی (۵) مصوبه سیاست‌های فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در حوزه مطبوعات مصوب جلسات(۴۸۰و۴۷۸) مورخ ۸۰/۲/۱۸ و ۸۰/۴/۱۲ شورای عالی انقلاب فرهنگی را با این استدلال که به موجب نظریه مورخ ۸۱/۳/۲۳ فقهای محترم شورای نگهبان، مفاد بندهای (۲-۵،۳-۵ و ۵-۵) از شق (و) مصوبه جلسات فوق‌الذکر شورای عالی، از جهت این که مواردی از آن ها موجب تضعیف باورهای دینی و اضلال و گمراهی اشخاص می‌شود، خلاف شرع شناخته شده است، مغایر اصل ۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قسمت اول ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری تشخیص داد و ابطال کرده است.
بنابراین در زمان حاکمیت قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۶۰ ، هیات عمومی دیوان عدالت اداری در رویهای غالب، در راستای اعمال صلاحیت ذاتی خود، تعدادی از مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی به شرح موصوف را مغایر قانون تشخیص و ابطال کرده است.
امکان سنجی ابطال مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی در پرتو قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵
مطابق تبصره ماده ۱۹۱۹ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ مقرر شده بود:
«رسیدگی به تصمیمات قضائی قوه قضائیه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان قانون اساسی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان، شورای عالی امنیت ملی و شورای عالی انقلاب فرهنگی از شمول این ماده خارج است.»
به نظر می رسد مشکلات عدیده حقوقی در این زمینه از جایی آغاز شد که شورای نگهبان در نظریه تفسیری مورخ ۸۳/۱۰/۲۱ در پاسخ به استفسار رییس قوه قضاییه صراحتا اعلام نمود:
«با توجه به قرینه قوه مجریه در قسمت اخیر اصل ۱۷۰ قانون اساسی، مقصود از تعبیر دولتی در این اصل، قوه مجریه است.»
متاسفانه اعضای شورای نگهبان با ارایه تفسیری مضیق و ادبی از مفهوم دولت و بی توجهی نسبت به اصول قانون اساسی،موجب ایجاد نوعی محدودنگری در تعریف جایگاه مشتکی‌عنه در قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ گردید.
در حقیقت پس از تصویب قانون دیوان عدالت اداری در سال ۱۳۸۵ و نسخ قانون ۱۳۶۰ ، رسیدگی به درخواست ابطال مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی، صریحا از صلاحیت هیات عمومی دیوان مستثنی شد و روند رسیدگی به تصمیمات شورای مذکور که به عنوان رویهای غالب متدوال شده بود متوقف گردید.
در آرایی که پس از تصویب قانون مذکور، صادر شده است، به استناد تبصره ماده ۱۹ آن قانون، مصوبات این شورا غیر قابل شکایت در دیوان تلقی شده است. برای نمونه، هیات عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه‌ی شماره ۸۸۶ مورخ ۲۸/۰۸ در رسیدگی به شکایتی به خواسته ابطال مصوبه جلسه ۳۵۷ مورخ ۱۳۷۴/۵/۳۱ شورای عالی انقلاب فرهنگی ۱۳۸۶ با این استدلال که طبق تبصره ذیل بند ۳ ماده ۱۹ قانون جدید دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵، مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی قابل طرح و رسیدگی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری نمی باشد، به استناد ماده ۳۹ قانون مذکور، قرار رد دادخواست صادر و اعلام می کند.
به نظر می رسد محدودنگری شخصیت خوانده در دعاوی دیوان عدالت اداری معلول نوعی تفسیر مضیق شورای محترم نگهبان از اصل ۱۷۰ قانون اساسی و مغایر با فسلفه ذاتی تاسیس دیوان بود که مطابق نص صریح اصل ۱۷۳ همان احقاق حقوق ملت تصریح شده است.
هم‌چنین، خصوصیت اشخاص حقیقی یا حقوقی طرف شکایت نباید قلمرو اهداف مقنن را محدود سازد. تنها محدودیت در دیوان، بررسی اعتراض به قانون و تصمیمات و آرای مراجع قضایی است و تعمیم این محدودیت به مسایلی که جنبه‌ی قضایی یا تقنینی ندارند با هدف مقنن سازگار نیست.
امکان سنجی ابطال مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی در پرتو قانون تشیکلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲
مطابق تبصره ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مقرر شده است:
«رسیدگی به تصمیمات قضائی قوه قضائیه و صرفاً آیین‌نامه‌ها، بخشنامهها و تصمیمات رئیس قوه قضائیه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان و شورای عالی امنیت ملی از شمول این ماده خارج است.»
بر اساس مصوبه اولیه مجلس مورخ ۱۳۹۰/۱/۳۰ و اصلاحیه اولیه مجلس مورخ ۱۳۹۰/۵/۲ در خصوص تبصره دوم ماده ۱۲ لایحه تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، مقرر گردیده بود:
«مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی در مواردی که خارج از حدود اختیارات و وظایف این شورا باشد قابل شکایت و رسیدگی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری است.»
النهایه، با توجه به اصلاحیه مجلس شورای اسلامی در سه مرحله به سبب ایرادات شورای محترم نگهبان ، ماده ۱۲ در راستای اعمال اصل ۱۱۲ قانون اساسی مورد تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار می گیرد و در تصویب نهایی، تبصره دوم ماده ۱۲ حذف می گردد و ماده ۱۲ با سه بند و یک تبصره تصویب می گردد.
با عنایت به این مصوبه اخیر التصویب، به نظر می‌رسد قانونگذار عادی از منظر گستره نظارت قضایی تفاوتی را میان شورای عالی انقلاب فرهنگی با پنج نهاد مذکور در تبصره موصوف قائل گردیده است. بدین نحو که ابطال مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی با ماهیت اداری تحت شمول صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته است اما مصوبات اداری ۵ نهاد فوق‌الاشعار،تحت شمول چتر نظارت قضایی دیوان قرار نگرفته است.
مع الوصف، علیرغم عدم ذکر مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی به عنوان مستثنیات صلاحیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری در قانون سال ۱۳۹۲، کماکان رویه غالب شکل گرفته از سال ۱۳۸۵ مبنی بر عدم رسیدگی به ابطال مصوبات شورای مذکور، جاری و ساری است.
برای نمونه می توان به داد نامه شماره ۹۳۱۲۳/پ/۸۷ مورخ ۰۱/۰۲/ ۱۳۹۴ هیات تخصصی پژوهشی و فرهنگی در خصوص شکایت اقای شهریار جانبازی به طرفیت دانشگاه تهران، وزارت علوم تحقیقات و فناوری و شورای عالی انقلاب فرهنگی به خواسته‌ی ابطال بند ۳ بخشنامه شماره ۷۷۶۳۳/۲ مورخ ۹۲/۵/۲۸ آئین‌نامه دارندگان مدارک تحصیلی معادل و غیررسمی در آزمون‌های ورودی در مقاطع بالاتر ۲- حذف واژه فرهنگیان از مصوبه ۷۳۹ مورخ ۹۲/۸/۲۸ شورای عالی انقلاب فرهنگی اشاره کرد که در قسمتی از دادنامه موصوف اعضای هیات تخصصی مزبور به اتفاق آرا عقیده بر این داشته اند که چون بخشنامه مورد اعتراض بر اساس مصوبه شماره ۴۳۲ مورخ ۱۳۷۷/۹/۳ شورای عالی انقلاب فرهنگی تصویب شده است و این شورا دارای صلاحیت ذاتی در تعیین و تصویب موازین آموزشی و پژوهشی می باشد ، لذا؛ مصوبه مورد شکایت قابل ابطال نیست.
هم چنین می توان به مصوبه جلسه ۶۳۰ مورخ ۱۳۸۷/۶/۱۲ شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز اشاره کرد. بر اساس مصوبه مذکور ، امور و شئون تخصصی، علمی ، آموزشی و پژوهشی از شمول صلاحیت دیوان عدالت اداری خارج گردیده و به نوعی بر خلاف نص صریح اصول ۳۴ و ۱۵۹ قانون اساسی ، حق دادخواهی و تظلم خواهی از مردم در دیوان عدالت اداری به عنوان یکی از مصادیق مراجع عام دادگستری اصل ۱۵۹ سلب شده است.
امری که به موضوعی چالشی علی‌الخصوص در مسئله بورسیه‌ها و تعدد دعاوی آن‌ها در دیوان عدالت اداری مبدل شد و تا برهه‌ای رویکرد رویه قضایی شعب دیوان عدالت اداری صدور قرار عدم صلاحیت در موضوعات مذکور به استناد مصوبه اخیرالذکر بود. لیکن با شکل‌گیری تفسیری جدید از ماده ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب۱۳۹۲ و در مقام بیان بودن قانون مذکور، شاهد نوعی رویه جدید و تفسیری پویا مبنی بر نسخ ضمنی مصوبه جلسه ۶۳۰ و صلاحیت شعب دیوان عدالت در رسیدگی به پرونده‌های بورسیه‌های تحصیلی از حیث نقض قوانین و مقررات بودیم که این امر صرفا دلالت بر ورود شعب دیوان عدالت اداری در پرونده‌های بورسیه و رسیدگی به دادخواست‌های شاکیان می‌باشد و دلالت بر ابطال مصوبات شورا توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری ندارد. در حقیقت با وجود حذف‌شدن شورا از مستثنیات صلاحیت عمومی، کماکان رویه غالب، عدم رسیدگی به ابطال مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی می باشد.
امکان سنجی ابطال مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی در پرتو طرح اصلاح موادی از قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۷/۹/۱۷
مطابق ماده ۷ طرح مذکور، دو عبارت به تبصره ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲، اضافه شده است. یک عبارت با عنوان «و شورای عالی انقلاب فرهنگی در خصوص تعیین معیارها و ضوابط امور آموزشی ، فرهنگی و علمی» اضافه گردیده است و عبارت دوم با عنوان «شورای عالی فضای مجاری» الحاق گردیده است.
بر این اساس، چنانچه ماده ۷ طرح صدر الذکر در مجلس شورای اسلامی تصویب و مورد تایید شورای نکهبان قرار بگیرد، شاهد رویکردی جدید در خصوص ضابطه ابطال مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری خواهیم بود. بدین شرح که صرفا مصوباتی که در خصوص تعیین معیارها و ضوابط امور آموزشی، فرهنگی و علمی باشد، غیر قابل ابطال در دیوان عدالت اداری می باشد و بر اساس مفهوم مخالف عبارت اضافه شده مذکور، سایر مصوبات شورا مطابق رویه قضایی مذکور تا قبل از سال ۱۳۸۵ ، صرفا در عداد مقررات دولتی و فاقد وصف قانون عادی یا حتی در حکم قانون عادی بوده و قابل ابطال می باشند که این موضوع نیز قابل انتقاد و مغایر با اصولی نظیر اصل استقلال قوا (اصل ۵۷ قانون اساسی)، اصل حق دادخواهی (اصل ۳۴ قانون اساسی )، اصول ۵۸ ، ۷۱ و ۱۱۲ (صلاحیت مجلس شورای اسلامی و مجمع تشخیص مصلحت نظام در وضع قانون) قانون اساسی می باشد.
*پژوهشگر حقوق عمومی و مدرس دانشگاه