الف - کسری بودجه، نرخ ارز و آتش در قدرت خرید مردم

وقتی رئیس جمهور محترم لایحه بودجه سال ۱۳۹۴ را به مجلس شورای اسلامی تقدیم می کرد، یکی از اوصافی را که برای بودجه دولت خود به کار برد، «بدون کسری بودجه» بود.

ایشان هفته گذشته در جمع مردم گرگان نیز با افتخار بیان کرده بود که در این شرایط سخت دولت بودجه سال آینده را بدون کسری به مجلس ارائه خواهد داد. این دست اظهارات نه تنها یادآور تفاخر دولت سازندگی به صفر کردن ناگهانی کسری بودجه در ابتدای دهه ۱۳۷۰ بود بلکه از منظر کارشناسان اقتصادی مصداق استفاده ناصحیح از ناآگاهی مخاطب به شمار می رفت زیرا به سادگی باید پرسید: در کدام یک از سالهای اخیر (حتی در سال ۱۳۹۱ که درآمد نفت کشور یکباره حدود ۴۰ درصد کاهش یافت) بودجه با کسری ارائه شده بود که جنابعالی فاقد کسری بودن بودجه آتی را افتخار می دانید؟ اساسا با ساختی که بودجه دولت در ایران دارد چگونه می تواند کسری بودجه (به مفهوم ظاهری آن که عدم تکافو درآمدها برای هزینه های دولت است) رخ دهد؟ البته اهل فن می دانند که اگر تعریف خود را از کسری بودجه عوض کنیم، مثلا جمع تراز عملیاتی و تراز سرمایه ای بودجه را معیار کسری بدانیم (که عمدتا از طریق تراز مالی، تسویه می شود) آنگاه تمام بودجه های دولتهای گذشته و از جمله بودجه ۱۳۹۴ نیز مشمول کسری و تامین از طریق انواع استقراض است. اما سیاق کلام رئیس جمهور نشان می دهد که ایشان چنین تلقی از کسری بودجه نداشته اند و منظور همان تعریف ساده حسابداری است، تعریفی که طبق آن بیش از ۲۰ سال است دولتی در ایران کسری بودجه نداشته است!

اما چرا کسری بودجه به مفهوم ساده آن به سادگی امکان وقوع در ایران ندارد؟ روند درآمدهای مالیاتی کشور تقریبا شیبی اندک و قابل پیش بینی دارد، بنابراین جزء پرنوسان درآمد دولت عبارت است از عواید حاصل از صادرات نفت، گاز و فرآورده های نفتی. حال تصور کنید در یک سال درآمد نفت کاهش محسوسی پیدا کند و دولت هم مایل نباشد به دلیل حفظ اعتبار خود، از هزینه های جاری بکاهد، آنگاه این کسری بودجه احتمالی چگونه درمان خواهد شد؟ به طور ساده این راه ها عبارتند از:

راه نخست: کاهش شدید بودجه های عمرانی یعنی اتفاقی که در سال ۱۳۹۱ رخ داد. در آن سال که یکباره عایدات نفتی دولت بیش از ۱۳ هزار میلیارد تومان کاهش یافت (از ۵۶ به ۴۲.۵ هزار میلیارد تومان) تقریبا به همین میزان مخارج عمرانی دولت نیز سقوط کرد (از ۲۸ به ۱۵ هزار میلیارد تومان). پیامدهای این سیاست بر کاهش سرمایه گذاری دولتی، افت تقاضا از بخش خصوصی و کاهش اشتغال روشن است.

راه دوم: عدم پرداخت سهم صندوق توسعه ملی یا احیانا برداشت از آن که در این سالها مکرر صورت گرفته است.

راه سوم: متوسل شدن به صورتهای مختلفی از استقراض و انتشار اوراق که خود را در تراز مالی دولت نشان خواهد داد که در سالهای اخیر نبودن کشش تقاضا در بازار، مانع استفاده دولتها از این ابزار شده است.

راه چهارم و پایانی متوسل شدن به یک متغیر ترازکننده و معجزه گر به نام نرخ ارز است، به نحوی که با افزایش نرخ ارز، معادل ریالی درآمدهای نفتی افزایش می یابد و دولت می تواند کسری خود را بپوشاند. این اتفاقی بود که پس از کاهش شدید درآمد نفتی سال ۱۳۹۱، در بودجه سال ۱۳۹۲ رخ داد. نتیجه آن شد که گرچه ما در سال ۱۳۹۲ اندکی کمتر از سال قبل نفت صادر کردیم اما در معادل ریالی آن، ۵۰ درصد بیشتر درآمد ریالی کسب کردیم (از ۴۲ به ۶۰ هزار میلیارد تومان).

به عنوان مثال در بودجه سال ۱۳۹۴ اگر دولت ابتدا با کسری ۱۰ هزار میلیارد تومانی مواجه باشد، کافی است ارزهای نفتی را ۴۰۰ تومان گرانتر بفروشد تا اساسا دچار کسری نشود! اگر صادرات نفت و میعانات ما دو برابر وضع نحیف کنونی بود، برای تامین آن درآمد کافی بود ارز نفت را ۲۰۰ تومان گرانتر بفروشند.

پیامدهای مخرب این ترفند نیز بر اقتصاد ملی کاملا روشن است و بهای آن را میلیونها خانواری می پردازند که از طریق تورم، قدرت خرید خود را بیشتر از دست می دهند، البته اگر افزایش نرخ ارز حسابداری بودجه هیچ تاثیری بر نرخ ارز بازار نگذارد، این تاثیر به صفر میل می کند اما تجربه سالهای گذشته و بلکه هفته پیش نشان می دهد که بازار به اظهارات و محاسبات دولت در بودجه به عنوان یک علامت از وضع آینده حساس است.

الغرض با چنین ساختی از بودجه، اگر دولتی در ایران صراحتا اعلام کسری بودجه نماید جای شگفتی دارد وگرنه اصل آن است که از طرق ترازکننده مختلف، بودجه ها کسری ظاهری نداشته باشند که همینطور هم بوده است!

لایحه بودجه ۱۳۹۴ به اجمال نشان می دهد دولت در زمان تدوین لایحه با کسری بودجه قابل توجهی مواجه بوده است زیرا از هر سه روش اخیر برای ترمیم درآمدها استفاده نموده است: هم اضافه نکردن به سهم صندوق توسعه ملی، هم جهش ۸۰ درصدی انتشار اوراق مشارکت و استقراض و هم افزایش نرخ ارز مورد محاسبه در بودجه. این نشانه ها را باید در کنار بیش برآوردی های مشهودی مانند رشد ۲۲ درصدی درآمدهای مالیاتی سال آینده (به نسبت عملکرد انتظاری امسال) قرار داد. این مجموع ما را به همان تعریف حقیقی (نه حسابداری) از کسری بودجه رهنمون می سازد که به واقع همان ۲۰ هزار میلیارد تومانی که در خالص تراز مالی بودجه درج شده است، بیانگر حداقل کسری روشنی است که دولت باید برای مخارج جاری و عمرانی خود از محل انتشار اسناد خزانه اسلامی و اوراق مشارکت و فروش شرکتها تامین می کرده است.

در واقع پرسش این است که اگر دولت در زمان تدوین لایحه واقعا دچار کسری بودجه نبوده است چرا باید از تمام اهرمهای پوشش کسری بودجه استفاده نماید؟ آیا صداقت و شجاعت حکم نمی کرد که رئیس محترم دولت برخلاف رویه ظاهرسازانه پیشینیان برای نخستین بار اقرار می کرد که اگر هزینه های جاری و دستمزد کارکنان را تعدیل نکنیم، و اگر فعالان اقتصادی به رویه مالوف فرار مالیاتی و کم اظهاری و غیره تداوم دهند، دولت امید به کسری بودجه دچار می شود؟ و آیا بهتر نبود که این اطمینان را به جامعه امیدواران می داد که دولت ترجیح می دهد برای پوشش هزینه های خود، متوسل به افزایش نرخ ارز و آتش زدن در قدرت خرید مردمش نشود؟