به دنبال پیروزی انقلاب اسلامی ایران و دگرگونی رژیم سیاسی در دوازدهم فروردین سال ۱۳۵۸، اقدامات عملی برای یک انقلاب فرهنگی نیز آغاز گردید. صدور فرمان امام خمینی(ره) در مورد تشکیل «شورای عالی انقلاب فرهنگی»، نقطه‌ی آغاز یک حرکت فرهنگی محسوب می‌گردد. شورای مذکور در طول دو دهه فعالیت خود، اقدامات فراوانی در خصوص مسائل فرهنگی انجام داده و مصوبات زیادی را گذرانیده است.
در مورد جایگاه این شورا ، ماهیت حقوقی مصوبات آن و وظایف و کارکردهای آن چالش‌هایی در گذشته وجود داشته است. با رد بعضی از مصوبات مجلس شورای اسلامی توسط شورای نگهبان به دلیل مغایرت آن با مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی این بحث اهمیت پیدا کرده است که با توجه به عدم ذکر شورای مذکور در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آیا این نهاد قانونی است؟ بر فرض که این نهاد قانونی باشد، آیا بر مصوبات آن اطلاق «قانون» میشود؟ جایگاه مصوبات شورای مزبور در قلمرو هنجارهای حقوقی نظام جمهوری اسلامی ایران کجاست؟ آیا این مصوبات با فرض «در حکم قانون پنداشتن آنها» می‌توانند نافی اصول قانون اساسی یا قوانین عادی باشند؟ آیا هیئت عمومی دیوان عدالت اداری می تواند در اجرای اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی و ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، مصوبات این نهاد را مورد نظارت قضایی قرار دهد؟
آیا شورای عالی انقلاب فرهنگی می‌تواند قانونگذاری کند؟
اعضای شورای عالی انقلاب فرهنگی غالباً با استناد به فرمان امام(ره) ، مدعی قانونی بودن مصوبات شورا و لازم‌الاتباع بودن آنها برای همه سازمان‌ها هستند. این فرمان در پاسخ به نامه‌ی رئیس‌جمهور وقت، حضرت آیت‌الله خامنه‌ای صادر شده که در این نامه رئیس شورای عالی انقلاب فرهنگی، این شورا را ناچار از وضع ضوابط و قواعدی می‌داند که برای تامین اهداف و دستورات مندرج در حکم تشکیل شورا ضروری است. در این نامه آمده‌است که: «همکاری و دخالت قوه قضاییه در موارد لزوم، منوط به آن است که مصوبات این شورا دارای اعتباری در حد قانون باشد. مستدعی است، نظر شریف در این باره را ابلاغ فرمایید.»(نامه شماره ۹۷۱۸/۱ مورخ ۱۳۶۳/۱۱/۲۹)
حضرت امام(ره) در جواب مرقوم می‌دارند:«ضوابط و قواعدی را که شورای محترم عالی انقلاب فرهنگی وضع می‌نمایند، باید ترتیب آثار داده شود.» ۱۳۶۳/۱۱/۲۹
شورا معتقد است پاسخ مزبور، مصوبات این نهاد را «در حکم قانون» قرار می‌دهد، در حالی‌که به نظر می‌رسد به دلایل زیر این استدلال فاقد وجاهت باشد:
الف- در متن پرسش مطروحه، دلیل تقاضای اعتباری «در حد قانون» برای مصوبات شورا، ایجاد همکاری و دخالت قوه قضاییه قلمداد گردیده است. فلذا به نظر می‌رسد سایر دستگاه‌های اجرایی، تحت شمول فرمان امام نیستند و از سوی دیگر، این مصوبات فاقد کلیت هستند پس در حکم قانون نیستند.
ب- حضرت امام در پاسخ پرسش مطروحه، مقرر داشته‌اند به ضوابط و قواعد شورا ترتیب اثر داده شود. بدیهی است ترتیب اثر دادن به مصوبات شورا، نافی صلاحیت انحصاری مجلس شورای اسلامی در قانونگذاری و در حکم تخصیص اصول قانون اساسی راجع به این صلاحیت نیست.( اصل ۷۱ قانون اساسی)
مورد دیگر، نظر مورخ ۱۳۶۴/۴/۸ شورای نگهبان در مورد تصمیمات ستاد انقلاب فرهنگی در زمان نخست‌وزیر وقت است. ایشان سه پرسش را برای شورای نگهبان به شرح زیر ارسال می‌نماید:
«احتراما، اخیرا ستاد انقلاب فرهنگی بدون مشورت با دولت تصمیماتی را اتخاذ و برای اجرا به دولت ابلاغ می‌نماید و سوالاتی برای دولت از منظر قانون اساسی مطرح است:
۱- آیا دولت الزامی برای تبعیت از تصمیمات ستاد انقلاب فرهنگی دارد؟
۲- آیا برای حفظ و حراست از این نهاد تا روشن شدن تکلیف در مجلس، دولت می‌تواند مسئولیت نتایج این تصمیمات را متوجه ستاد بداند و با دادن بودجه لازم، اجرا را نیز به ستاد بسپارد؟
۳- پاسخگوی تصمیمات ستاد در مقابل مجلس کدام ارگان خواهد بود؟»
شورای نگهبان پاسخی به شرح زیر می دهد:
«عطف به نامه ی شماره ۲۱۰۳/م ن مورخ ۱۳۶۱/۵/۳۱ نظر به اینکه ستاد انقلاب فرهنگی به موجب فرمان امام تشکیل شده و قانونی درباره طرز تشکیل و وظایف آن به تصویب قوه مقننه نرسیده است تا موضوع از جهت قانون اساسی مورد بررسی و امعان نظر قرار گیرد، مقتضی است در این موضوع از مقام معظم رهبری کسب تکلیف شود.»
از پرسش و پاسخ مطروحه نتایجی استنباط می‌گردد:
الف: تردید قوه مجریه در مورد تبعیت از تصمیمات ستاد
ب: ذیصلاح دانستن قوه مقننه توسط قوه مجریه جهت طرح سوال در مورد تصمیمات ستاد
پ: شرط رسیدگی شورای نگهبان به ماهیت حقوقی تصمیمات ستاد، تصویب قانون طرز تشکیل و وظایف شورا توسط مجلس است.
ت: مطابق اصل ۱۱۰ قانون اساسی وظایف و اختیارات مقام رهبری تعیین شده و ایجاد نهاد موازی با مجلس در زمره‌ی این اختیارات نیست. فلذا باید متن پاسخ حضرت امام را در پرتو قانون اساسی و حفظ حرمت آن تفسیر کرد.
به‌نظر می‌رسد از بررسی مجموعه‌ی پرسش و پاسخ‌های مطروحه در فوق می‌توان اینگونه اظهار داشت که شورای عالی انقلاب فرهنگی یک نهاد قانونگذاری محسوب نمی‌شود و اساسا در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اختیار تقنینی برای این نهاد در نظر گرفته نشده است. پس برداشت اعضای محترم این نهاد از پاسخ حضرت امام خمینی(ره) مبنی بر «در حکم قانون بودن مصوبات شورا» به معنای داشتن اختیار تقنینی شورا نیست و نهایتا بتوان مصوبات این نهاد را در زمره مقررات دولتی تصور نمود.
شورای عالی انقلاب فرهنگی، نهادی قانونگذار است؟
برخی از مصوبات شورا، به جهت ورود به صلاحیت انحصاری مجلس در باب وضع قانون، آشکارا با اصول ۵۷ و ۷۱ قانون اساسی در تعارض است. قانونگذار اساسی ایران، با توجه به قاعده تفکیک قوا و تقسیم قدرت، در جهت پرهیز از خودکامگی حکومت در اصل ۵۷ به لزوم استقلال قوای سه‌گانه اشاره نموده است. در اصل ۷۱ قایل به صلاحیتی انحصاری در خصوص وضع قوانین و مقررات توسط مجلس است. فلذا به نظر می‌رسد شورای عالی انقلاب فرهنگی، نهادی تقنینی نبوده و تبعا تصمیمات و مصوبات این شورا نیز نمی‌تواند قانون تلقی گردد. فی‌الواقع اصل حاکمیت قانون اقتضا دارد تا تمامی امور و شئون جامعه بر طبق قوانین و قواعد کلی و عامی باشد که بر اساس آن، عموم مردم از حقوق و تکالیف یکسانی برخوردار باشند.
شورا، حق مبادرت به انجام امور تقنینی را ندارد و همانطور که از بیانات مقام معظم رهبری در پاسخ به سوالات کارشناسان روابط‌عمومی دبیرخانه شورای عالی انقلاب فرهنگی برمی‌آید، شورا صرفا به امر سیاست‌گذاری می‌پردازد و بهترین مرجع جهت انجام سیاست‌گذاری‌های فرهنگی است و فاقد صلاحیت تقنینی است.
یکی از حقوقدانان شورای نگهبان، آقای محسن اسماعیلی، طی مصاحبه ای با روزنامه حیات نو در تاریخ ۱۳۸۲/۲/۳۱ در خصوص جایگاه حقوقی مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی چنین اظهار داشته است: «مصوبات شورا مافوق قوانین مجلس نیست. اگر رهبری بر روی یک مصوبه‌ی شورا دست گذاشتند چون این مصوبه مورد تایید رهبری است و حکم حکومتی راجع به آن صادق است هیچ نهادی از جمله مجلس حق نقض آن را ندارد.»
بنابراین، صرفا مجلس شورای اسلامی به عنوان تبلور اراده حاکمیت ملت، نهاد صالح جهت تصویب قانون است. این امر منافاتی با آن دسته از مصوبات شورا که مورد تایید مقام رهبری قرار گرفته است ندارد چراکه مصوبات مورد تایید ایشان در قالب احکام حکومتی قرار می گیرد و منافی صلاحیت انحصاری مجلس در وضع قانون نیست.
مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی در نظم حقوقی کشور چه جایگاهی دارند؟
به‌نظر می‌رسد آن دسته از مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی که به تایید مقام رهبری رسیده است، در قالب احکام حکومتی قرار می‌گیرند و شورا آن را در قالب اصل ۱۱۰ قانون اساسی در نظر می‌گیرد و برای سایر مصوبات این نهاد، می‌توان جایگاهی مادون قوانین عادی مصوب مجلس شورای اسلامی در نظر گرفت که به‌هیچ‌وجه نمی‌توانند خلاف قانون عادی باشند؛ چراکه در مرتبه‌ای پایین‌تر نسبت به قوانین عادی قرار گرفته‌اند و مطابق اصل سلسله مراتب هنجارهای حقوقی، اعتبار خویش را از قانون مافوق می‌گیرند.
پس در یک تقسیم‌بندی کلی، برخی از مصوبه‌های شورا، هم‌عرض قانون اساسی قرار می‌گیرند و مستقیما اعتبار خویش را از این قانون کسب می‌کنند. این مصوبه‌ها در راس سلسله مراتب نظم حقوقی و نظم شرعی قرار می گیرند. بقیه مصوبات شورا در جایگاهی بین قوانین عادی و مقررات اجرایی قرار می گیرند و اعتبارشان را از نهاد واضع یعنی شورای عالی می گیرند.
*پژوهشگر حقوق عمومی و مدرس دانشگاه
