در نظام بین الملل مدرن بعد از جنگ جهانی دوم، «کلمات» و «واژگان» توافق شده میان قدرت های بزرگ در شورای امنیت (تصمیمات و قطعنامه های مصوب این شورا) یا تبدیل به «محاصره مرگبار و فاجعه بار» همچون عراق دهه نود شده اند، یا تبدیل به «گلوله و بمب» شده اند و بر سر مردمان بی گناه فروریخته اند (مانند یمن) و یا از آنها «شاخه زیتون» رویده است و صلح و ثبات و امنیت بین المللی (هرچند کوتاه) را به دنبال داشته است؛ مانند آنچه در 3 سال گذشته بر سر موضوع و مناقشه برنامه صلح آمیز هسته ای ایران با جامعه بین المللی شاهد آن بودیم. اما «شاخه زیتون» برجام با تخلف ها و بی ارادگی طرف هایی که مسئول پاسداشت آن بودند رو به پژمرده شدن نهاده است.
گزافه نیست اگر حرف بسیاری از ناظران و تحلیل گران مسائل خلع سلاحی را باور کنیم که برجام یکی از پیچیده ترین اسناد خلع سلاحی دهه های اخیر بوده است. برای رویاندن این شاخه زیتون مذاکراتی فشرده و بی سابقه بین 7 قدرت جهانی و منطقه ای صورت گرفت که در نهایت در سندی قطور در بیش از 150 صفحه در حافظه و سوابق تاریخی جهان ثبت و ماندگار شد. سندی که براساس قطعنامه 2231 شورای امنیت قرار بود «راه حلی بلندمدت برای موضوع برنامه هسته ای» ایران باشد.
برجام هر چه بود و هر سرانجامی که در نهایت امر پیدا کند تجربه ای بسیار گران هم در سیاست خارجی ایران بود و ما بعنوان کسانی که در دوران تدوین این سند حاضر و ناظر بوده ایم، درس های بسیار از آن آموختیم که تجربه حاصل از آن، بدون تردید می تواند در محافل آکادمیک، علمی و اجرایی کشور و جهان مورد توجه بسیار قرار گیرد و در مذاکرات آتی تیم های مذاکراتی کشورمان با دیگر کشورها و قدرت های بزرگ در موضوعات عالی سیاست خارجی که منافع ملی را درعالی ترین سطح آن در بر می گیرد، مورد توجه قرار گیرد.
برجام نقاط قوت و ضعف هایی داشت که با اجرایی شدن آن و چالش هایی که در برابر اجرای آن ایجاد شد زوایای بسیاری از این نقاط قوت و ضعف هم بر مذاکره کنندگان این سند و هم تحلیل گران ناظر بیش از پیش نمایان شد. یکی از مواردی که در مورد برجام مورد سوال بسیاری از کسانی است که دستی بر آتش اینگونه مذاکرات و اسناد دارند، موضوع «مکانیسم ماشه» پیش بینی شده در این توافق بین المللی است. مکانیسمی که تنها دو روز بعد از نهایی شدن برجام «نیویورک تایمز» (16 جولای 2015) در مطلبی از آن بعنوان «غیرمعمولی ترین» بخش برجام یاد کرد.
«مکانیسم ماشه» چیست؟
در کنار مسائل «فنی مربوط به برنامه هسته ای ایران» و موضوعات مربوط به «تحریم ها و رفع آنها»، مسئله سازوکار و فرایند رسیدگی و حل اختلاف بین طرف های این توافق یکی از مهمترین موضوعات برجام است که دارای پیچیدگی های خاصیست که در مواد 36 و 37 برجام به آن پرداخته شده است. برای حل و فصل مناقشه و اختلاف نظر بین طرف های برجام، مجموعا چهار سازوکار اصلی طراحی شده است: «کمیسیون مشترک» (متشکل از 8 عضو: 7 کشور طرف برجام و نماینده اتحادیه اروپایی)، «گروه کاری تحریم ها» (نمایندگان 5 بعلاوه یک و ایران)، «هیات مشورتی» (3 عضو که یکی از آنها باید مستقل باشد یعنی طرف مناقشه و یا از طرف های برجام نباشد) و در نهایت «وزرای خارجه» 5 بعلاوه یک و ایران.
«مکانیسم ماشه» زمانی موضوعیت پیدا می کند که یکی از طرف های برجام شکایتی را از عدم عملکرد طرف دیگر طرح کرده باشد و با طی این پروسه و از طریق سازوکار طراحی شده 4 مرحله ای، رضایتش در مورد آن شکایت جلب نشود، در این صورت شاکی می تواند با ارسال یک ابلاغیه (notification) به شورای امنیت عدم اجرای قابل توجه (significant non-performance) تعهدات طرف مورد شکایت را به این شورا اعلام کند. شورای امنیت باید قطعنامه ای را (هر یک از 15 عضو شورای امنیت می توانند پیش نویس این قطعنامه را ارائه کنند و نیازی نیست حتما یکی از 5 عضو دائم این کار را بکنند) به رای بگذارد برای «ادامه رفع تحریم های وضع شده» که قبل از برجام براساس 6 قطعنامه در فاصله سالهای 2006 تا 2015 وضع کرده بود . اگر تا ده روز بعد از وصول ابلاغیه عدم اجرای برجام هیچ یک از اعضای شورای امنیت این پیش نویس را ارائه نکرد «رئیس شورای امنیت» باید (shall) پیش نویس قطعنامه را ارائه کند و در صورتی که در مورد این موضوع تصمیمی در شورای امنیت گرفته نشد، در نیمه شب (به وقت گرینوویچ) سی امین روز بعد از دریافت notification تمامی تحریم های قبل از برجام به صورت اتوماتیک مجددا و بی کم و کاست و به همان صورتی که قبل از برجام بوده اند، فعال و لازم الاجرا می شوند.
تجربه ای برای آیندگان
علی رغم پایبندی کامل جمهوری اسلامی ایران به تمامی تعهدات برجامی خود که به تایید و تصدیق گزارش های آژانس انرژی اتمی، دبیرکل سازمان ملل و تسهیل کننده بلژیکی اجرای برجام هم رسیده است، یکسال پس از خروج امریکا از برجام و ناتوانی طرف های اروپایی در عمل به تعهدات خود و جبران عدم پایبندی آمریکا به این توافق، گام های برجامی ایران در فواصل زمانی 60 روز برداشته شد و در آخرین گام، ایران کلیه محدودیت های فنی در غنی سازی را معلق و اعلام کرد از این پس براساس نیازهایش سطح فنی غنی سازی را تعیین خواهد کرد. هدف ایران از این گام ها بیش از هر چیز متوازن کردن سطح اجرای تعهدات توسط ایران با دیگر طرف های برجام است که البته به مذاق اروپایی ها خوش نیامده و زمزمه به جریان انداختن «مکانیسم ماشه» را البته با فشار و توصیه آمریکا، به راه انداخته اند.
حالا پس از گذشت حدود سه سال از اجرای برجام که نیمی از آن با خروج آمریکا از برجام به اما و اگرها و وعده های اروپایی ها سپری شد، بار دیگر سازوکاری عجیب و غیرمتعارفی به نام «مکانیسم ماشه» در برجام توجهات را به خود جلب کرده است و بزرگترین ضعف برجام از منظر ایران، یاد می کنند. ما نمی دانیم در مذاکرات چه گذشته و تیم مذاکره کننده ایرانی شاید حرف ها، نگفته ها و توجیهاتی برای اینکه چرا چنین سازوکار بی سابقه ای را در چنین توافق و سند بین المللی مهمی پذیرفته اند، داشته باشند که روزی آن را بگویند.
پیچیدگی و دشواری تنظیم اسناد بین المللی بر کسی پوشیده نیست، و امروز که مجموعه تحولات برجام را نظاره می کنیم این پیچیدگی و سختی را از همین موضوع «مکانیسم ماشه» بیش از پیش متوجه می شویم که طرف مقابل ایران چگونه چنین سازوکاری را در این توافق گنجاندند که عملا هم «حق وتو» روسیه و چین (که می توانست به نفع ایران مورد استفاده قرار گیرد) را سلب کرده اند و هم به گونه ای طراحی کرده اند که آمریکا بدون نیاز به ورود به چانه زنی های سیاسی و فشرده با دیگر اعضای دائم شورای امنیت برای تهیه قطعنامه های جدید تحریمی علیه ایران، همان قطعنامه هایی را که در دوران ریاست جمهوری اوباما و با رایزنی های فراوان و تحرکات زیاد هیلاری کلینتون به دست آورده بود، را دست نخورده و همچون روز اول، مجددا به جریان می اندازد و نیازی به امتیاز دادن به روسیه و چین هم در این فرآیند ندارد. قطعنامه هایی که در اجماع بی سابقه بین المللی علیه ایران و دوران روابط خوب سیاسی بین چین و روسیه با آمریکا به دست آورده بودند.
فارغ از همه آثار و تبعات این مکانیسم، آنچه در این سطور آمد بیش از هر چیز ثبت یک مسئله بسیار مهم برای رویدادهای آتی در عرصه سیاست بین الملل است و تجربه ای برای کارگزاران سیاست خارجی کشور که با وجود تمام توانمندی ها و تجارب که ممکن است در مسیر خدمات چندین ساله در راه کارگزاری سیاست خارجی به دست آمده باشند، باز این امکان وجود دارد که مسائلی را تجربه کنیم که بیش از پیش پیچیدگی، حساسیت و دشواری موضوعات مرتبط با منافع ملی یک کشور را بر ما نشان دهد.
